Консультації з громадськістю

Без мешканців не вдасться: стандарти успішного функціонування органу місцевого самоврядування

Громадські консультації є стандартом у діяльності будь-якого органу влади у демократичній державі. Порівняно нещодавно вони стали вводитися й в Україні. Першим серйозним кроком став Указ Президента України від 15 вересня 2005 року «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», який започаткував процес створення системи публічного консультування.

Процес публічного консультування ставив перед собою вирішення трьох завдань:
По-перше, залучення громадян  до  участі  в  управлінні  державними справами;

По-друге, надання можливості вільного доступу до  інформації  про  діяльність органів   виконавчої   влади;

Третє, забезпечення  гласності, відкритості та прозорості діяльності органів влади.

В результаті нововведень,  в органах виконавчої влади були запроваджені процедури регулярного публічного консультування, які базуються на Постанові Кабінету Міністрів від 3 листопада 2010 року №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики».

Нажаль, часто ці процедури є формальними або не виконуються. Часто все залежить від позиції конкретного керівника, рівні управлінської культури державних службовців та спроможності громадськості.

В будь-якому разі, органи виконавчої влади мають всі інструменти для сприяння налагодженню   системного   діалогу  органів  виконавчої  влади  з громадськістю, підвищенню якості  підготовки  рішень  з  важливих питань  суспільного життя, урахування громадської думки та створенню умов для участі громадян у розробленні  проектів таких рішень. Саме ці завдання ставить перед владою вище зазначена Постанова Кабінету Міністрів.

Ключовим документом в організації публічних консультацій є Порядок консультації з громадськістю, що прописаний в Постанові Кабінету Міністрів. Він є обов’язковим для органів виконавчої влади та носить рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування. Він базується на трьох головних моментів:

По-перше, публічні консультації є обов’язковим постійним процесом, який ініціює орган влади. Йому може допомагати Громадська рада, що створена при органі влади.

По-друге, публічні консультації проводяться за планом. Орієнтовний план проведення публічних консультацій складається на рік із врахуванням пропозицій громадськості. Але, план не є догмою. За вимогою громадських об’єднань влада зобов’язана організувати публічні консультації з будь-якого питання.

Третє, існує чітка процедура проведення самої консультації: від початку оголошення до врахування пропозицій.

Консультації  з  громадськістю  проводяться:

·         з питань суспільно-економічного розвитку держави;

·         реалізації та захисту   прав  і  свобод  громадян; 

·    задоволення  політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів громадян.

Зазначимо, що існує дві форми проведення консультацій, а саме публічне   громадське   обговорення  (безпосередня  форма) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).

Які ж форми публічного обговорення? Цей список є відкритим. Зазвичай, рекомендується проведення:

·         конференцій,

·         форумів, 

·         громадських   слухань, 

·         засідань  за круглим столом,

·         зборів, зустрічей з громадськістю;

·         теле- або  радіодебатів,

·         Інтернет-конференцій, електронних консультацій.

Вивчення громадської думки відбувається у таких формах (знов, список є не повним):

·         Опитування;

·         Анкетування;

·         контент-аналіз інформаційних матеріалів;

·         фокус-групи;

·         створення телефонних "гарячих ліній", 

·         моніторинг коментарів,  відгуків,  інтерв'ю, інших матеріалів у ЗМІ  для  визначення  позиції різних соціальних груп населення та заінтересованих сторін.

·         опрацювання та узагальнення висловлених у зверненнях громадян пропозицій  та  зауважень  з   питання,   що   потребує   вивчення громадської думки

Таким чином, процес публічного консультування в органах виконавчої влади розпочався у 2005 році й представляє собою зрозумілу систему. Нажаль, процес публічного консультування в органах місцевого самоврядування не має таких чітких норм та зобов’язань. Він носить лише рекомендаційний характер. Але з просуванням реформи децентралізації, введенням в практику управління в територіальних громадах правил доброго урядування приходить розуміння, що публічне консультування повинно стати стандартом будь-якого відкритого органу влади, бо у кожного члена територіальної громади є невідємне право вільно обговорювати важливі питання життя громади.

Так, у листопаді 2016 року Асоціація сприяння самоорганізації населення провела комплексне міжрегіональне дослідження того, як громадськість бере участь у процесах об’єднання та розвитку громад та на основі аналізу локальних нормативно-правових актів, які прийняті в об’єднаних громадах, та інформаційного доступу до них ми зробили 10 висновків щодо створених нормативних умов громадської участі.

Серед цих десяти умов є ухвалення Порядку проведення місцевих публічних консультацій.

У 2016 - 2017 роках Фонд «Школа лідерів» провела масштабний проект «Без мешканців не вдасться. Громадські консультації як стандарт функціонування об'єднаних громад», де разом із представниками об’єднаних територіальних громад просувала досвід польських органів місцевого самоврядування у запровадженні постійних громадських консультацій.

Після вивчення польського досвіду кілька Рад об’єднаних територіальних громад запровадили в себе Порядок громадських консультацій. Головний принцип цих консультацій полягає у твердженні: Постійні консультації із громадськістю є стандартом доброго урядування.

Пізніше, на підставі існуючого досвіду впровадження консультацій експерти Всеукраїнської асоціації  сприяння самоорганізації населення розробили модельне Положення порядку проведення місцевих консультацій.

Ми пропонуємо свою версію цього модельного Положення, яка грунтується на Постанові Кабінету Міністрів України та нашого досвіду співпраці із об’єднаними громадами. Зокрема, ми ввели в перелік суб’єктів ініціювання публічних консультацій зокрема й групи мешканців громади, які вважають за необхідність провести процедуру консультування

ПОЛОЖЕННЯ

про організацію та проведення
місцевих консультацій з громадськістю

(модельне Асоціації сприяння самоорганізації  із доповненнями)

1. Загальні положення

1.1. Положення про організацію та проведення місцевих консультацій з громадськістю (далі - Положення) визначає основні вимоги до організації та проведення органом місцевого самоврядування (далі - місцевим органом влади) консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації публічної політики на місцевому рівні (далі - місцевих консультацій).

1.2. Під громадськістю розуміється соціально активна частина суспільства, яка безпосередньо або через інститути громадянського суспільства (ІГС) бере участь у суспільно-політичному житті і для якої характерні активне вираження своєї громадянської позиції, пріоритет суспільних інтересів перед індивідуальними, орієнтація на колективну діяльність та відповідальне ставлення до своїх дій.

1.3. До ІГС належать громадські, релігійні, благодійні організації, професійні спілки та їх об'єднання, творчі спілки, організації роботодавців, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства і установи, легалізовані відповідно до законодавства України.

1.4. Це Положення розроблено на основі ст. 38 Конституції України згідно із Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996, з урахуванням наявного в Україні досвіду проведення місцевих консультацій.

1.5. Місцеві консультації проводяться з метою залучення громадян до участі в управлінні місцевими справами, надання їм вільного доступу до інформації про діяльність органу місцевої влади, забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності цього органу, а також реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

1.6. Проведення місцевих консультацій має сприяти налагодженню системного діалогу органу місцевої влади з громадськістю, підвищенню якості підготовки рішень з важливих питань суспільного життя з урахуванням громадської думки, створенню умов для участі громадян у розробленні проектів таких рішень та долучення до їх виконання.

1.7. Місцеві консультації проводяться з суспільно значущих місцевих питань, які впливають на інтереси значної кількості громадян та окремих соціальних груп і належать до відання органу місцевої влади.

1.8. Результати проведення місцевих консультацій враховуються органом місцевої влади під час прийняття остаточного рішення або в його подальшій роботі.

2. Підготовка місцевих консультацій

2.1. Місцеві консультації організовує і проводить орган місцевої влади, який є головним розробником проекту нормативно-правового акту (НПА) або який готує пропозиції щодо реалізації публічної політики чи вирішення питання місцевого значення у відповідній сфері суспільного життя.

2.2. Місцеві консультації проводяться відповідно до орієнтовного плану проведення консультацій з громадськістю (далі - орієнтовного плану), який орган місцевої влади щороку складає з урахуванням завдань, визначених актами органів державної влади, стратегією та планами соціально-економічного розвитку відповідної території та іншими документами суспільного значення з урахуванням результатів проведення попередніх місцевих консультацій.

2.3. Орієнтовний план складається з урахуванням пропозицій громадської ради та інших консультативно-дорадчих органів, утворених при органі місцевої влади (далі - КДО), ІГС та попередньо обговорюється із відповідними профільними структурними підрозділами цього органу. Орієнтовний план затверджується керівництвом органу місцевої влади й оприлюднюється на його офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб.

2.4. КДО або ІГС може ініціювати проведення місцевих консультацій з питань, не включених до орієнтовного плану. Для цього вони мають подати керівництву органу місцевої влади заяву із належним обґрунтуванням своєї пропозиції. Керівництво органу приймає рішення щодо включення доповнень до орієнтовного плану, враховуючи позицію відповідного структурного підрозділу, у сферу компетенції якого входить питання, яке пропонується включити до плану.

2.5. У разі, коли пропозиція щодо проведення місцевих консультацій з одного питання надійшла не менше ніж від трьох ІГС, що діють на відповідній території, або від тридцяти мешканців територіальної громади, такі консультації проводяться обов'язково.

2.6. На етапі підготовки проведення місцевих консультацій орган місцевої влади надає КДО, ІГС, які ініціювали проведення консультацій, проекти відповідних НПА та інформаційно-аналітичні матеріали до них. Також повинен бути забезпечений відкритий доступ всіх бажаючих до цих матеріалів шляхом розміщення їх на офіційній сторінці місцевого органу влади.

2.7 До участі у проведенні місцевих консультацій, які готує і проводить орган влади ОТГ, залучаються старости та органи самоорганізації населення, що діють на відповідній території.

2.8  Органи місцевої влади під час підготовки і проведення місцевих консультацій взаємодіють із засобами масової інформації, надають їм необхідні інформаційні матеріали.

2.9.  Місцеві консультації проводяться у формі публічного громадського обговорення та шляхом вивчення громадської думки.

3. Підготовка і проведення публічного громадського обговорення

3.1. Місцеві консультації у формі публічного громадського обговорення проводяться в обов'язковому порядку щодо:

-  проектів актів, що мають важливе суспільне значення і стосуються конституційних прав, свобод, інтересів та обов'язків громадян;

- проектів актів, якими передбачається надання пільг чи встановлення обмежень для суб'єктів господарювання та ІГС;

-    здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами;

-    проектів регуляторних актів;

-  проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень стосовно стану їх виконання;

-    звітів головних розпорядників бюджетних коштів про їх витрачання за минулий рік.

3.2. Публічне громадське обговорення проводиться у формі:

-    конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей з громадськістю;

-    теле- та радіодебатів, Інтернет-конференцій, електронних консультацій та ін.

3.3. Для організаційного забезпечення проведення публічного громадського обговорення орган місцевої влади може утворювати робочу групу.

1.1.    Публічне громадське обговорення організовує і проводить орган місцевої влади із залученням КДО та зацікавлених ІГС у такому порядку:

-    визначає питання, яке буде винесене на обговорення;

-    приймає рішення про проведення обговорення;

-    розробляє у разі потреби план заходів з організації та проведення обговорення;

-    вживає заходів для забезпечення репрезентативності соціальних груп населення, а також суб'єктів господарювання, ІГС, органів місцевого самоврядування та інших зацікавлених суб'єктів (далі - зацікавлених сторін);

-    оприлюднює в обов'язковому порядку інформацію про проведення обгово­рення на офіційному веб-сайті органу місцевої влади та в інший прийнятний спосіб;

-    збирає та аналізує інформацію про оцінку громадськістю ефективності запропонованого органом місцевої влади шляху вирішення питання;

-    формує експертні пропозиції щодо альтернативного вирішення питання;

-    забезпечує врахування результатів обговорення під час прийняття остаточного рішення;

-    оприлюднює результати обговорення на офіційному веб-сайті органу місцевої влади та в інший прийнятний спосіб.

3.4 В інформаційному повідомленні про проведення публічного громадського обговорення зазначається:

-    найменування органу місцевої влади, який проводить обговорення;

-    питання або назва проекту акта, винесеного на обговорення;

-    варіанти вирішення питання;

-   соціальні групи населення та зацікавлені сторони, на які поширюватиметься дія прийнятого рішення;

-   можливі наслідки проведення в життя кожного альтернативного рішення для різних соціальних груп населення та зацікавлених сторін;

-   відомості про строк, місце, час заходів, порядок обговорення, акредитації представників засобів масової інформації, реєстрації учасників;

-   спосіб забезпечення участі в обговоренні представників визначених соціальних груп населення та зацікавлених сторін;

-   адреса, строк і форма подання письмових пропозицій та зауважень;

-   адреса і номер телефону, за якими надаються консультації з питань, що винесені на публічне громадське обговорення;

-   прізвище, ім'я відповідальної особи органу місцевої влади;

-   строк і спосіб оприлюднення результатів обговорення.

3.5. Для проведення публічного громадського обговорення шляхом електронних консультацій використовуються офіційні веб-сайти органів місцевої влади, на яких розміщується:

-         інформаційне повідомлення про проведення публічного громадського обговорення;

-   текст проекту акта, винесеного на обговорення;

-   електронна адреса для надсилання пропозицій та зауважень і номер телефону, за яким надаються консультації з питань, що винесені на публічне громадське обговорення.

3.6 Тексти проектів регуляторних актів оприлюднюються відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

3.7. Публічне громадське обговорення розпочинається з дня оприлюднення інформаційного повідомлення про його проведення. Строк проведення публічного громадського обговорення визначається органом місцевої влади і повинен становити не менш як один місяць.

3.8. Пропозиції та зауваження подаються в усній та письмовій формі, надсилаються електронною поштою на адресу відповідальної особи органу місцевої влади, на офіційний веб-сайт органу місцевої влади.

3.9 Пропозиції та зауваження, що надходять на офіційний веб-сайт органу місцевої влади, оприлюднюються на цьому веб-сайті протягом п'яти робочих днів після їх надходження.

3.10. Усні пропозиції та зауваження, у тому числі висловлені по телефону, фіксуються з обов'язковим зазначенням прізвища, імені та по батькові громадянина, його поштової адреси.

3.11. ІГС, наукові та експертні організації, інші юридичні особи подають пропозиції і зауваження у письмовій формі із зазначенням свого найменування та місцезнаходження.

3.12. Анонімні пропозиції не реєструються і не розглядаються.

3.13. Під час проведення конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей з громадськістю ведеться протокол, у якому фіксуються висловлені пропозиції і зауваження.

3.14. Текст протоколу оприлюднюється на офіційному веб-сайті органу місцевої влади протягом двох тижнів.

4. Проведення місцевих консультацій шляхом вивчення громадської думки

4.1. Вивчення громадської думки здійснюється шляхом:

-    проведення соціологічних досліджень та спостережень (у формі опитування, анкетування, контент-аналізу інформаційних матеріалів, фокус-групових дискусій тощо);

-    створення телефонних «гарячих ліній», проведення моніторингу коментарів, відгуків, інтерв'ю, інших матеріалів у друкованих та електронних засобах масової інформації для визначення позиції різних соціальних груп населення та заінтересованих сторін;

-    опрацювання та узагальнення висловлених у зверненнях громадян пропозицій та зауважень з питань, що потребують вивчення громадської думки.

4.2. Вивчення громадської думки організовує і проводить орган місцевої влади із залученням КДО та ІГС у такому порядку:

1) визначає:

-    потребу у вивченні громадської думки з окремих питань;

-    питання, з яких проводиться вивчення громадської думки, альтернативні пропозиції щодо їх вирішення;

-    строк, форми і методи вивчення громадської думки;

-    на конкурсній основі дослідницькі організації, ІГС, експертів, які проводитимуть вивчення громадської думки;

-    ступінь репрезентативності соціальних груп населення та заінтересованих сторін, які досліджуються;

2) отримує підсумкову інформацію про результати вивчення громадської думки;

3) узагальнює громадську думку щодо запропонованого вирішення питань, що потребували вивчення громадської думки.

4.3. У звіті про результати вивчення громадської думки зазначається:

-    найменування органу місцевої влади, який організував вивчення громадської думки (вивчав громадську думку);

-    найменування адміністративно-територіальної одиниці у разі вивчення громадської думки на окремій території;

-    соціальні групи населення та зацікавлені сторони, вивчення думки яких проводилося;

-   тема та питання, з яких проводилося вивчення громадської думки;

-   методи, що застосовувалися для вивчення громадської думки;

-   ступінь допустимого відхилення від обраної моделі дослідження;

-   інформація про організацію та осіб, що проводили вивчення громадської думки;

-   узагальнення громадської думки щодо запропонованого вирішення питань, що потребували вивчення громадської думки, та її врахування під час прийняття органом місцевої влади остаточного рішення;

-   обґрунтування прийнятого рішення у разі неврахування громадської думки.

4.4. Для організації вивчення громадської думки з метою отримання об'єктивної та достовірної інформації орган місцевої влади може відповідно до законодавства укладати договори з дослідницькими організаціями, ІГС, експертами про проведення на умовах відкритого конкурсу фахових, наукових соціологічних досліджень, спостережень, експрес-аналізу пропозицій різних соціальних груп населення та зацікавлених сторін.

5. Порядок реалізації підсумків консультацій з громадськістю

5.1 Протягом п'яти днів з моменту завершення публічного громадського обговорення та отримання пропозицій керівник органу місцевої влади, відповідальний за підготовку і проведення місцевих консультацій:

-    направляє усі матеріали на попередній розгляд і підготовку висновку до відповідних підрозділів органу місцевої влади та за необхідності - до постійних депутатських комісій місцевої ради та в наукові установи, які у двотижневий термін мають розглянути ці матеріали та надати свої пропозиції стосовно механізму реалізації підсумків місцевих консультацій;

-   у разі необхідності готує проект розпорядження голови відповідної місцевої державної адміністрації, голови районної або обласної ради, міського, сільського, селищного голови щодо опрацювання результатів місцевих консультацій та підготовки публічного звіту й остаточного варіанту розпорядчого акту.

5.2 За результатами вивчення підсумків публічного громадського обговорення орган місцевої влади готує публічний звіт, в якому зазначається:

-   найменування органу місцевої влади, який проводив обговорення;

-   зміст питання або назва проекту акта, що виносилися на обговорення;

-   інформація про осіб, що взяли участь в обговоренні;

-   інформація про пропозиції, що надійшли до органу місцевої влади за результатами обговорення;

-   інформація про врахування пропозицій та зауважень громадськості з обґрунтуванням прийнятого рішення та причин неврахування пропозицій та зауважень, якщо це мало місце;

-   інформація про рішення, прийняті органом місцевої влади за результатами обговорення.

5.3 Остаточне рішення за підсумками публічного громадського обговорення приймається і проводиться у життя розпорядженням голови місцевої державної адміністрації або рішенням місцевої ради.

5.4 Орган місцевої влади, відповідальний за проведення місцевих консультацій шляхом вивчення громадської думки, забезпечує врахування отриманих зауважень та пропозицій під час прийняття органом місцевої влади остаточного рішення з питань, що потребували вивчення громадської думки.

5.5. Орган місцевої влади, відповідальний за проведення місцевих консультацій, протягом двох тижнів після проведення консультацій в обов'язковому порядку оприлюднює результати публічного громадського обговорення та вивчення громадської думки на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб.

5.6 У разі, якщо реалізація усіх або частини рекомендацій публічного громадського обговорення знаходиться поза межами повноважень відповідного органу місцевої влади, цей орган може направити пропозиції тому органу місцевої влади, у віданні якого знаходиться вирішення питання.

Відповіді на запитання та звернення і результати розгляду пропозицій, які надійшли в ході публічного громадського обговорення від його учасників, окремо направляються організаторами обговорення безпосередньо авторам вказаних запитань, пропозицій та звернень.